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研报:加州碳排放权交易的启示

时间: 2018年10月10日 来源: 中国电动汽车百人会 关键词: 碳排放

核心提示:美国加州于2006年通过《加州应对全球变暖法案》(AB32)提出建立碳排放权交易机制,要求到2020年将温室气体排放降至1990年水平。经过6年验证,碳排放权交易机制不仅减少了加州地区的温室气体排放量,而且还激发了清洁技术的创新和投资,创造出更多的工作岗位。中...

美国加州于2006年通过《加州应对全球变暖法案》(AB32)提出建立碳排放权交易机制,要求到2020年将温室气体排放降至1990年水平。经过6年验证,碳排放权交易机制不仅减少了加州地区的温室气体排放量,而且还激发了清洁技术的创新和投资,创造出更多的工作岗位。中国在积极落实应对气候变化方面承诺到2020年实现单位GDP碳排放强度相比2005年降低40-45%,非化石能源占一次能源消费的比重提高到15%,森林面积和林木蓄积量分别比2005年增加4000万公顷和13亿立方米。碳排放权交易是兑现承诺的一种有效机制,本文通过对加州碳排放权交易的目的、主体、责任、交易机制、产生效果的介绍,为我国建立全国统一的碳排放权交易市场提供一些有益的启示。

一、加州碳排放交易机制的目的

碳排放权交易简称碳交易,是为促进全球温室气体减排而采用的市场机制,系温室气体排放权交易以及与之相关的金融交易活动的总称。由于二氧化碳在其中占了主导地位,所以称为碳交易。作为一项基于市场的温室气体排放控制措施,已广泛应用于世界范围内的应对气候变化行动中,而加州是当前世界上最严格的地区层面碳排放权交易体系之一。2006年,美国加利福尼亚州通过了《全球温室效应治理法案》(简称AB32法案),要求到2020年将温室气体排放降至1990年水平。为了实现这个减排目标,加州制定了包括碳排放权交易在内的多个行动计划。加州的碳排放权交易机制于2013年1月开始执行,企业需要对其碳排放进行履约。同时加州也在与加拿大包括魁北克省在内的多个地方通过西部气候倡议(Western Climate Initiative)进行连接,逐步建立一个统一的碳排放权交易机制。

二、加州碳排放权交易机制的主体与责任

(一) 加州政府

加州政府和议会,在碳排放权交易机制中发挥了非常重要的作用。2006年加州议会通过的AB32法案,要求到2020年将温室气体排放降至1990年水平。但政府和议会之间也会存在一些互动和制约的情况,政府要防止议会不停提高对碳排放的要求,而导致企业无法承受的情况发生。政府的主要职责如下:①设定温室气体减排的目标;②授权相关监管机构落实具体碳排放的目标;③授权以温室气体减排基金的名义收取费用(碳排放交易税);④决定温室气体减排基金的支出;⑤实时监督、评估项目的实施情况;⑥与其他行政辖区协定统一标准。

(二) 加州空气资源委员会

在1967年颁布《马尔福德空气资源法案》(Mulford Carrell Air Resource Act)中提出,加州政府通过合并加州机动车污染控制委员会(CMVPCB)和空气卫生局及其实验室( the Bureau of Air Sanitation and its Laboratory),成立加州空气资源委员会(CARB),作为加州空气污染控制和空气质量管理的主要协调机构,负责执行和监管加州碳排放权交易,并具有处罚的权力。其主要职责如下:①制定适用于全州温室气体的总计划;②根据不同的部门制定并推行“补充政策”,如短期气候污染物(SLCP)以及低碳燃料标准(LCFS);③与其他的机构进行协调沟通,保证碳排放权交易市场规划设计合理;④协同西部气候倡议建立一个统一的碳排放权交易机制,包括碳积分的拍卖,具体售价,整个交易中的情况等;⑤追踪碳排放权交易的合规情况,查看每个企业和相关参与者执行标准的情况;⑥制定抵减规则以及验证相关的补充标准条款。

(三) 西部气候倡议(WCI)

西部气候倡议(Western Climate Initiative,WCI)是由美国西部的亚利桑那州、加利福尼亚州等5个州于2007年2月签订成立的非营利组织。到2009年底,该组织共吸收了包括四个加拿大省份在内的11个北美的州、省加入。2008年9月23日,WCI明确地提出建立独立的区域性排放贸易体系,并设定具体的减排目标。该体系的适用部门包括工业、电力、商业、交通运输以及居民燃料使用,以2005年的排放量为基准,到2020年将该区域的温室气体排放量降低15%。其主要职责如下:①监督碳排放权拍卖活动;②为碳排放权交易市场当中每个参与者提供两个董事会席位;③依据制定的规则和温室气体排放目标执行拍卖。

(四) 参与者

加州碳排放权交易市场中的参与者主要有三类:首先,每年排放量相当于25000公吨以上二氧化碳的所有工厂、供电商和燃料供应商;其次,对年排放未达到25000公吨二氧化碳,并且经过加州空气资源委员会执行官审批后,自愿为其排放承担合规义务的任何工厂;最后,有意参与碳排放权交易配额的购买、出售或持有的任何第三方(第三方指经纪人、投机者等不承担合规义务的公司,其可通过拍卖会或二级市场参与碳排放权的买卖)。他们的主要职责如下:①到合规信息跟踪服务系统(CITSS)进行登记,以便对其碳排放权持有情况进行追踪;②依照强制报告规则,每年报告其温室气体 (GHG) 排放情况;③排放量大于25000 公吨/年的参与者,必须获得足够的碳配额来满足这部分排放;④通过减排、购买配额和抵减来确保碳排放合规。

三、加州碳排放权交易机制

(一) 设定管制范围

加州碳排放权交易对7种温室气体进行管制:二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫和三氟化氮。不同温室气体将通过一个换算系数——全球增温潜势(GWP)来统一换算为二氧化碳当量。

(二) 明确管制对象

纳入管制的行业范围涵盖了大部分碳排放较高的工业领域。主要包括:①经营设施:包括水泥生产、发电、玻璃生产、制氢业、钢铁生产、石油提炼、造纸业等12种生产经营企业;②一级电力运输企业: 包括发电企业和电力进口商;③天然气供应企业;以及液态石油、二氧化碳供应企业。

(三) 制定履约周期

加州碳排放权交易除了第一阶段以外,一个正常履约周期为3年。第一阶段(2013-2014年)纳入了电力生产部门,约覆盖加州温室气体排放总量的35%;第二(2015-2017年)和三阶段(2017-2020年)除包含第一阶段的行业外,还纳入了天然气、交通燃料和其它燃料的供应企业,总共约覆盖加州温室气体排放的85%。

(四) 设定配额总量

加州碳排放权交易设定了从2013年到2020年每年的配额总量。2013年和2014年二氧化碳排放总量分别设定为1.63亿吨和1.6亿吨;2015-2017年二氧化碳排放总量设定从3.95亿吨降至3.7亿吨;2018-2020年二氧化碳排放总量设定从3.58亿吨降至3.34亿吨。

研报| 加州碳排放权交易的启示

(五) 碳排放权配额分配

加州碳排放权配额分配方式主要有三种:①将配额免费发放给承担强制减排义务的企业,这是现阶段最主要的配额分配方式,目的是维持工业企业的竞争力,推动行业低碳转型;②将配额免费发放给供电企业,以避免由于碳交易带来的电费突增;③通过拍卖对配额进行有偿分配,鼓励企业通过技术创新实现减排。此外,加州空气资源管理委员会还设置预留配额,用于调节碳市场价格的波动。

(六) 核定企业碳排放量

履约企业要定期向核查机构提交碳排放报告,核查机构完成核查后将核查结果报告提交给企业及加州空气资源委员会,进而确定企业的碳排放量。但当企业不报告,或者没有及时递交核查报告,或不同意核查机构的意见,可向加州空气资源委员会申诉,或加州空气资源委员会审计核查报告发现问题时,加州空气资源委员会最后决定企业的碳排放量。

(七) 企业碳排放权的核销

加州的履约期为3年,在一个履约周期内,前两年每年核销碳排放的30%,最后一年进行剩下的履约。当履约企业的碳排放量超过配额量时,需要在碳排放权交易市场上购买(一级市场主要是拍卖模式,二级市场为碳现货模式)或者通过抵消机制来抵扣超出配额部分的碳排放量。

碳配额拍卖每季度举行一次,加州空气资源委员会对于拍卖的最低价格做出了10美元的限定,并且逐年提高5%。

二级市场交易可以在固定场所交易,双方也可以协商交易,而加州大多数二级市场交易都是通过洲际交易所(隶属纽约证券交易所)进行,市场价格以最近一次交易为准。

抵消机制是指照指定程序通过积分抵消减排义务。根据加州碳交易制度设计,抵消机制主要包括:美国森林项目抵消机制(U.S. Forest Projects)、城市森林项目抵消机制 (Urban Forest Projects)、畜牧业项目抵消机制 (Livestock Projects)和臭氧层消耗物质抵消机制 (Ozone Depletiong Substances Projects)。上述4种抵消机制必须来源于美国境内尚未通过立法控制碳排放总量的区域,未来可能扩大到加拿大和墨西哥,目的是鼓励加州外的地区共同致力于碳减排,有利于培育强制减排市场外的自愿减排市场发展,有效控制更大区域内的碳排放总量。

(八) 对违规企业的处罚

如果履约企业没有在履约期内完成减排义务,可以被处以4倍未及时缴纳的配额量处罚;此外,如果该企业没有在处罚生效30日内履行义务,则将被加州空气资源管理委员会处以超出配额部分每个配额每45天25000美元的罚款。同时,根据碳交易法第96013条的规定,加州空气资源管理委员会还有权对有减排义务企业的碳排放账户采取暂停、撤销、限制等措施。

四、加州碳排放权交易机制取得的效果

(一) 加州碳排放权交易激发创新并吸引新的投资

如今加州的清洁技术投资和专利数目在美国处于领先地位。加州发明者们注册的清洁技术专利比排名第2的纽约州高出4倍。并且在美国国内,加州持续地吸引着最多的清洁技术风险投资。在过去10年里,这一投资总额超过了320亿美元,仅2016年,就有14亿美元的清洁技术风险投资流入了加州,占当年美国全国总额的三分之二。

(二) 碳排放权交易机制创造了新的就业岗位

自2012年碳排放权交易机制实施以来,加州的就业岗位增加了50%,经济增速是美国平均水平的两倍。与此同时,加州碳排放权交易机制及其他相关政策帮助该州创造了50多万个清洁能源的工作岗位,其中与太阳能电源有关的超过15万个。

(三) 碳排放权交易机制对加州能源价格的影响较小

事实上汽油价格受全球石油市场价格的影响远大于碳价。随着全球石油价格的下跌,加州现在的汽油和柴油燃料成本比碳排放权交易生效时还要低。另外,碳排放权交易还有助于电力转型,在过去五年里,加州太阳能发电的成本下降了80-90%,风能下降了60%。

(四) 加州的经济增长已与空气污染脱钩

自碳排放权交易机制于2012年生效以来,加州的经济增速有所加快,部分是通过对排放配额拍卖所获得收入的再投资。通过对2000-2016年宏观经济和一些关键指标的追踪,结果表明相对于2000年,2016年加州的GDP增长了37%,就业岗位增加了14%,温室气体排放减低了5%,PM2.5排放降低了21%。

五、对我国的几点启示议

(一) 建立专门从事碳排放权交易的统一管理部门

建立专门从事碳排放权交易的归口管理部门既有助于中央政府的垂直管理,提高工作效率,也便于我国统一碳排放权交易市场的建设和稳步发展。加州空气资源委员会是专门负责执行和监管加州碳排放权交易的部门,具有制定温室气体的总计划,建立碳排放权交易机制,追踪碳排放权交易的合规情况等主要职能。我国在碳排放权交易过程中涉及的管理部门比较多。以北京为例,在交易机构监管方面,由北京市发改委负责本市碳排放权交易相关工作的组织实施、综合协调与监督管理。市统计、金融、财政、园林绿化等行业主管部门按照职责分别负责相关监督监察工作;在交易行为监管方面,则由北京环境交易所对北京碳市场的日常交易活动进行监管。过多的管理部门不利于对碳排放权交易市场的垂直管理,而各部门也都有本职工作,对于碳排放权交易市场的管理精力投入也是有限的。

(二) 建立企业温室气体定期报送制度

企业温室气体定期报送制度便于管理部门了解企业温室气体排放的真实情况,有助于科学、合理的分配碳排放权配额。加州规定自2009年1月起, 碳交易计划覆盖范围内的排放企业都需要定期向加州空气资源委员会提交上一年度的温室气体排放信息,该信息作为设置或调整二氧化碳排放上限的重要参考,为开展碳交易提供基础支持作用。我国目前仅在试点区域的重点履约企业和一些自愿参与碳交易的企业积累了历史排放数据,对于我国非试点的省市、行业的排放情况没有数据基础,无法准确的核定出全国各地区、行业的排放标准,不利于科学、合理的分配碳排放配额。

(三) 明确我国中长期的碳排放权配额总量

明确我国中长期的碳排放权配额总量便于建立成熟的碳排放资产运营机制。加州碳排放权交易机制设定了每年的配额总量,从2013年至2020年,每年的二氧化碳排放总量分别设定为1.63亿吨、1.6亿吨、3.95亿吨、3.82亿吨、3.7亿吨、3.58亿吨、3.46亿吨、3.34亿吨。有了这样清晰、明确的减排目标,各个履约企业可以根据确定的配额分配方法预计每年可获得的免费配额以及需要从市场购买的配额或项目减排量,便于企业提早计划投资减排项目以及适时在碳排放权交易市场上买卖配额,以建立成熟的碳排放资产运营机制。

(四) 注重MRV体系建设

MRV(Monitoring监测、Reporting报告、Verification、核查)体系建设将直接影响我国建设统一碳排放权交易市场的进程。随着碳排放权交易试点运行参与方的日益成熟,特别是随着企业对碳市场的接受程度提高,纳入行业日益增多,纳入门槛也逐步降低。但是随着覆盖行业的增多,就会相应地增加配额分配、MRV和企业履约工作的难度。以北京碳排放第三方核查机构为例,据北京市发改委联合北京市统计局发布,2017年北京市共有943家重点排放单位和621家报告单位。而同年3月北京市发布的碳排放第三方核查机构仅有35家和核查员467名。 再加上各试点履约期比较集中,更加凸显了核查机构和人员数量短缺的现状。

(五) 推动试点地区建立统一碳排放权交易机制

推动试点地区建立统一碳排放权交易机制,为碳市场对接,建立全国统一的碳排放权交易市场做好前期准备。美国WCI自成立以来主要致力于使成员间的交易规则趋向统一,为各成员碳市场的对接打下良好基础。目前我国已启动的7个试点以及对于温室气体自愿减排交易的地区的碳排放权交易管理规定存在差异化,如碳排放权配额的分配标准不统一、处罚措施不一致等。我国可以借鉴美国的经验,在7个省市试点以及对于温室气体自愿减排交易的地区开展碳排放权交易工作时,尝试统一碳排放权交易机制,逐步建立全国性的统一碳排放权交易市场。

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责任编辑:huangsilin

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